“O pluralismo não se esgota na existência formal de partidos políticos. Exige respeito pela oposição, protecção das minorias, liberdade de expressão, participação cívica e instituições que acolham o dissenso como parte normal da vida democrática. A Constituição deve garantir que a alternância de posições políticas não altere a condição de cidadania de ninguém”.
Raul Carlos Vasques Araújo, Doutorado em Direito Constitucional, um destacado jurista e advogado, antigo Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional e Coordenador da Comissão de Reforma e da Justiça em 2012, Professor Catedrático da Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto, antigo Reitor da Universidade Lusíada de Angola (2002–2005) e Bastonário da Ordem dos Advogados de Angola (2002–2004), foi um dos oradores da 1.ª Conferência promovida pelo Grupo de Reflexão “Construir Angola”, realizada no dia 30 de Outubro em Luanda, no hotel Epick Sana.
A reflexão de Raul Araújo coloca questões que dominarão o debate político antes e depois das eleições, pelo que representa um importante contributo à sustentação da visão que em vários se tem, quer sobre o respeito a Constutição, quer sobre eventuais reformas. Eis a abordagem:
Instrumento de unidade e reconciliação nacional
Agradeço o convite para participar nesta Conferência, dedicada a uma questão que nos diz respeito a todos: construir Angola. É neste espírito de reflexão e de procura de soluções que gostaria de partilhar algumas ideias sobre uma pergunta aparentemente simples, mas profundamente exigente: que Constituição angolana queremos para o século XXI?
Quero começar por analisar o sentido da Constituição na nossa experiência histórica, identificar alguns dos desafios que enfrentamos e apresentar as linhas fundamentais de uma reflexão que venho desenvolvendo sobre o Estado Constitucional Angolano.
A ideia que gostaria de colocar no centro desta intervenção é a seguinte: uma Constituição não é apenas um conjunto de normas sobre a organização, a distribuição e o controlo do poder, nem somente um catálogo de direitos, liberdades e garantias. Tudo isso é indispensável. Mas, para Angola, a Constituição deve ser também, e de modo particularmente importante, um instrumento de unidade e reconciliação nacional, fundado no respeito pela dignidade da pessoa humana.
Uma Constituição deve dizer-nos como se governa. Mas deve igualmente ajudar-nos a responder a outras perguntas: o que nos une enquanto comunidade política? Como convivemos com as nossas diferenças? Como garantimos que nenhum angolano se sinta estrangeiro no seu próprio País? E como fazemos da dignidade humana uma realidade vivida, e não apenas uma afirmação solene?
A nossa história constitucional ajuda a compreender a importância destas perguntas. Em 1975, a prioridade histórica era a afirmação da Independência e a construção do Estado soberano. O primeiro ciclo constitucional ficou marcado pelas opções políticas e institucionais próprias daquele período, incluindo uma forte concentração do poder e a centralidade da direcção política do Estado.
Com as transformações iniciadas em 1991 e aprofundadas em 1992, abriu-se uma nova etapa, a da passagem ao pluralismo político, ao reconhecimento da competição democrática e à consagração de direitos e liberdades num quadro constitucional diferente. A democratização representou uma mudança fundamental, mas decorreu num contexto de conflito armado e de dificuldades profundas na estabilização das instituições.
Não é apenas um texto recebido do passado
A paz alcançada em 2002 criou condições novas para a consolidação do Estado e para a construção de uma ordem constitucional mais estável. A Constituição de 2010 insere-se neste percurso. Reconhece o Estado Democrático de Direito, consagra um amplo conjunto de direitos fundamentais, afirma a unidade do Estado e estabelece um sistema de governo caracterizado por uma posição particularmente forte do Presidente da República.
Seria um erro ignorar as conquistas alcançadas nestas diferentes etapas. Mas também seria um erro considerar que a história constitucional terminou em 2010. Uma Constituição não pode ser avaliada apenas pelas intenções que a inspiraram ou pela coerência formal das suas disposições. Deve ser confrontada com a realidade do funcionamento das instituições e, sobretudo, com a vida concreta dos cidadãos.
É neste sentido que considero particularmente oportuna a reflexão de que a Constituição não é apenas um texto recebido do passado. Ela é também uma tarefa que cada geração tem a responsabilidade de realizar. Para Angola, isto significa que a aprovação da Constituição de 2010 não encerrou o nosso percurso constitucional. O verdadeiro desafio está em fazer viver os seus princípios nas instituições e na experiência quotidiana dos cidadãos.
É por isso que identifico um novo desafio para o nosso tempo: depois da construção do Estado, da democratização e da consolidação constitucional, coloca-se a tarefa do aperfeiçoamento do EstadoConstitucional angolano.
É precisamente aqui que situo a dimensão que considero mais importante da nossa reflexão. A Constituição deve ser entendida como um pacto fundamental de convivência entre os angolanos. Não apenas um pacto entre titulares de órgãos de soberania, partidos políticos ou instituições, mas um compromisso comum de pertença à mesma comunidade política.
A história de Angola foi marcada por divisões profundas. A Independência não eliminou as divergências políticas, a paz pôs termo à guerra, mas a reconciliação nacional é uma construção mais longa, que se realiza no quotidiano das instituições, nas relações sociais e na forma como cada cidadão é tratado pelo Estado.
A reconciliação nacional não significa esquecimento obrigatório, unanimidade política ou ausência de conflito democrático. Uma sociedade livre continuará a ter divergências, projectos distintos e debates intensos. A reconciliação significa que essas diferenças deixam de ser motivo de exclusão e passam a desenvolver-se dentro de um quadro comum de cidadania, respeito e reconhecimento recíproco.
Não é apenas um texto recebido do passado
Por esta razão, a Constituição não pode ser percebida como património exclusivo de uma maioria, por mais legítima que seja a sua origem eleitoral. A maioria governa dentro da Constituição, mas não se confunde com a própria comunidade nacional. A Constituição pertence também às minorias, aos que discordam, aos que vivem longe dos centros de decisão e aos que, por razões sociais, económicas ou culturais, têm menor capacidade de fazer ouvir a sua voz.
Esta é uma condição da legitimidade integradora da Constituição. Quando um cidadão reconhece que as instituições o protegem mesmo quando discorda de quem governa, a Constituição deixa de ser um texto distante e transforma-se num vínculo real de pertença.
A unidade nacional não deve, por isso, ser confundida com uniformidade. Angola é um Estado unitário, mas é uma sociedade histórica, cultural e linguisticamente plural. A diversidade não deve ser negada nem tratada, por si só, como uma ameaça. Importa encontrar formas de a reconhecer e integrar no respeito por princípios constitucionais comuns.
É neste sentido que utilizo a expressão Nação constitucional plural: uma comunidade política unida pela cidadania e por valores constitucionais partilhados, mas suficientemente aberta para reconhecer as suas diferentes tradições e formas de vida. O pluralismo jurídico, incluindo o reconhecimento constitucionalmente enquadrado de práticas e instituições costumeiras, pode fazer parte dessa reflexão. Esse reconhecimento, porém, não pode afastar não é apenas um texto recebido do passado nem as garantias fundamentais.
Em síntese: precisamos de uma Constituição capaz de unir sem uniformizar, integrar sem excluir e reconciliar sem silenciar as diferenças.
Outro aspecto central é a dignidade da pessoa humana. Costumamos falar da Constituição a partir do Estado e dos seus órgãos: Presidente da República, Assembleia Nacional, tribunais, Governo, Administração Pública. Mas a ordem das nossas preocupações deve ser outra. Antes das instituições está a pessoa humana. E é para servir o cidadão que as instituições existem.
A dignidade não pode ficar confinada ao preâmbulo de um discurso ou a uma fórmula jurídica. Deve orientar a produção das leis, a actuação administrativa, a administração da justiça e as políticas públicas. Um cidadão que não consegue aceder a cuidados básicos de saúde, que encontra obstáculos persistentes no acesso à educação, à justiça ou a condições elementares de existência, dificilmente experimenta a Constituição como garantia efectiva da sua dignidade.
Isto não significa que todas as necessidades possam ser satisfeitas imediatamente, ou que a Constituição dispense escolhas orçamentais responsáveis. Significa que as prioridades públicas devem ser justificadas, os compromissos sociais devem ser acompanhados de medidas concretas e os resultados devem poder ser conhecidos e avaliados pelos cidadãos.
A defesa da dignidade exige também igualdade perante a lei, protecção contra a arbitrariedade, acesso efectivo aos tribunais e respeito pelas liberdades individuais e políticas. Sem estas garantias, a invocação da unidade nacional pode converter-se num argumento para limitar indevidamente o pluralismo. E, sem um mínimo de justiça social, a igualdade jurídica corre o risco de permanecer distante da experiência de grande parte da população.
A Constituição que proponho pensar é, portanto, simultaneamente uma Constituição da liberdade, uma Constituição da pertença e uma Constituição da dignidade concretamente realizada.
Afinal o que importa aperfeiçoar?
Entendo, antes de mais que devemos começar pela organização e exercício do poder político. Angola precisa de capacidade de decisão e de direcção do Estado. Mas a autoridade constitucional só se fortalece de forma duradoura quando é acompanhada de limites efectivos, responsabilidade e fiscalização.
A proposta que tenho estado a desenvolver parte da manutenção de um sistema de governo presidencial. Entendo, porém, que o Presidente da República deve ser eleito por sufrágio universal, directo e secreto, através de uma eleição presidencial própria, e que devem ser admitidas candidaturas independentes, apoiadas ou não por partidos políticos. Retoma-se, nesta matéria, uma possibilidade de candidatura que existia no quadro da Lei Constitucional de 1992.
Esta foi a minha proposta em 2001, apresentada numa Conferência realizada em Luanda, organizada pela FDUN e na minha tese de doutoramento, defendida na Universidade de Coimbra em 2009 e que agora retomo, mais aprimorada.
A legitimidade do Presidente da República deve resultar directamente da escolha dos cidadãos, sem que a candidatura ao mais alto cargo do Estado fique necessariamente dependente da posição ocupada numa lista partidária para a Assembleia Nacional.
Esta opção não significa defender um Presidente politicamente fraco, nem regressar a um Executivo dividido entre centros concorrentes de direcção. Pelo contrário: o Presidente da República deve dispor da autoridade e dos instrumentos necessários para governar e responder pela orientação política do Executivo. Mas um Presidente forte não pode significar um Parlamento enfraquecido ou Tribunais sem capacidade efectiva de controlo.
A Assembleia Nacional deve exercer uma fiscalização real sobre a actividade do Executivo, a execução orçamental e a utilização dos recursos públicos, recorrendo, quando necessário, a comissões de inquérito e aos demais instrumentos de controlo parlamentar. Os tribunais, e em especial o Tribunal Constitucional, devem poder apreciar com independência a conformidade dos actos do poder com a Constituição e assegurar a tutela dos direitos fundamentais. A força do Presidente da República deve coexistir com a força das instituições que limitam juridicamente o exercício do seu poder.
A Procuradoria-Geral da República e os órgãos de controlo devem poder desempenhar as suas funções com autonomia, responsabilidade e transparência. A Administração Pública deve servir os cidadãos e o interesse público, e não se confundir com interesses partidários ou de grupo. A responsabilização dos titulares de cargos públicos não pode ser uma promessa abstracta.
Cultivar uma consciência constitucional partilhada
Também considero importante reforçar o funcionamento colegial do Executivo, incluindo o papel efectivo do Conselho de Ministros e a responsabilidade dos seus membros. A concentração da direcção política não deve conduzir à diluição da responsabilidade de quem participa nas decisões.
Outro aspecto que considero essencial é a necessidade de uma democracia verdadeiramente inclusiva. O pluralismo não se esgota na existência formal de partidos políticos. Exige respeito pela oposição, protecção das minorias, liberdade de expressão, participação cívica e instituições que acolham o dissenso como parte normal da vida democrática. A Constituição deve garantir que a alternância de posições políticas não altere a condição de cidadania de ninguém.
Uma outra consequência diz respeito à descentralização do Estado e à implementação efectiva das autarquias locais. Num país com a dimensão territorial e a diversidade de Angola, a unidade nacional não exige que todas as decisões sejam tomadas no centro. Importa distinguir a desconcentração administrativa, que aproxima os serviços do Estado das populações, da descentralização política e administrativa, que reconhece às comunidades locais órgãos próprios, democraticamente legitimados e dotados de competências, recursos e responsabilidade perante os cidadãos.
A institucionalização das autarquias locais, prevista na Constituição, não deve permanecer indefinidamente adiada: exige opções legislativas, condições financeiras e administrativas e um calendário de concretização credível. O gradualismo, quando adoptado, deve servir a realização progressiva da autonomia local, e não se transformar num obstáculo permanente à sua efectivação. Autarquias com atribuições claras, meios adequados e mecanismos de fiscalização podem aproximar as decisões das necessidades concretas das populações, promover a participação democrática e reforçar a coesão territorial. A descentralização deve, assim, ser entendida como uma dimensão da democracia inclusiva, da unidade nacional e da dignidade dos cidadãos, e não como uma ameaça à unidade do Estado.
Por fim, há o desafio do Estado Social. É necessário passar de um Estado Social predominantemente proclamado para um Estado Social juridicamente organizado, financeiramente responsável e publicamente avaliável. Não basta multiplicar direitos no texto constitucional. É indispensável criar instituições, procedimentos, prioridades e mecanismos de prestação de contas que permitam avançar na sua realização efectiva.
Nem todas estas transformações exigem uma revisão da Constituição. Algumas dependem de alterações legislativas e outras de práticas institucionais, de decisões administrativas e de uma cultura política de respeito pela Constituição. Distinguir o que exige revisão constitucional do que carece de cumprimento constitucional é, aliás, uma das responsabilidades mais importantes deste debate.
Que Estado queremos construir?
É também por isso que importa cultivar uma consciência constitucional partilhada. A Constituição não se defende apenas nos tribunais ou nos momentos de revisão. Ela defende-se quando quem governa respeita os limites do poder, quando as instituições protegem quem pensa de maneira diferente e quando os cidadãos reconhecem nela um compromisso que lhes pertence. A Constituição será tanto mais forte quanto mais deixar de ser vista como assunto exclusivo dos juristas e dos titulares do poder.
Perguntar que Constituição angolana queremos para o século XXI não é apenas discutir a duração dos mandatos, as competências dos órgãos de soberania ou as modalidades de fiscalização do poder. Essas matérias são relevantes e merecem debate sério. Mas a pergunta é mais ampla: que Estado queremos construir e que comunidade nacional desejamos consolidar?
As ideias apresentadas nesta Conferência não constituem uma fórmula milagrosa. São critérios para avaliar instituições, orientar reformas e aprofundar uma reflexão colectiva. Uma Constituição não produz, por si só, reconciliação, confiança ou justiça. Mas pode criar as condições jurídicas e políticas para que elas se tornem possíveis assim como pode impedir que o exercício do poder destrua essas condições.
O desafio constitucional de Angola já não é apenas afirmar a existência do Estado, nem simplesmente proclamar a democracia. É aperfeiçoar a qualidade democrática e humana do Estado que construímos. É fazer com que o cidadão reconheça na Constituição não um documento distante, mas a garantia da sua liberdade, da sua dignidade e do seu lugar na Nação.
Se tivesse de resumir as minhas ideias numa única afirmação, diria o seguinte: a Constituição angolana do século XXI deve ser uma Constituição que limite o poder, una os angolanos, acolha a diversidade,promova a reconciliação e coloque a dignidade da pessoa humana no centro de toda a acção do Estado. Uma Constituição de todos e para todos os angolanos.
