— UMA OPINIÃO À LUZ DA DOUTRINA CONSTITUCIONAL E DA HERMENÊUTICA SISTEMÁTICO-TELEOLÓGICA
O ex-Presidente de dois mandatos não pode assumir a Presidência por substituição, então não pode ser Vice-Presidente. Porquê? Porque o cargo de Vice-Presidente é estruturalmente um cargo de substituição.
Resumo
O autor defende que a interpretação sistemática e teleológica da Constituição da República de Angola proíbe, de forma absoluta, que um ex-Presidente da República que já cumpriu dois mandatos possa assumir a Presidência por via da substituição do Vice-Presidente ao abrigo do artigo 132.º, n.º 1, mesmo que o texto deste preceito afirme que o período “não conta como mandato”. A cláusula “para nenhum efeito” tem limites hermenêuticos que a própria Constituição impõe. Ignorar estes limites equivaleria a consagrar uma fraude à Constituição e a esvaziar a inelegibilidade presidencial do seu núcleo essencial.
Introdução
Quando a letra da Constituição parece dizer uma coisa, mas o sistema constitucional como um todo aponta inexoravelmente para outra, o intérprete constitucional não pode refugiar-se num literalismo acrítico. Pior: não pode transformar a literalidade numa fortaleza inexpugnável para ocultar aquilo que a Constituição realmente proíbe.
É exactamente isto que está em jogo na aparente contradição entre o artigo 110.º, n.º 2, alínea b) — que torna inelegível para sempre qualquer pessoa que tenha exercido dois mandatos presidenciais — e o artigo 132.º, n.º 1 — que, ao regular a substituição do Presidente após a posse, acrescenta a frase aparentemente tranquilizadora: “não sendo este período considerado como cumprimento do mandato presidencial, para nenhum efeito”.
A questão que proponho discutir, com a densidade que a matéria exige, é a seguinte: se um ex-Presidente de dois mandatos for eleito Vice-Presidente e, posteriormente, for chamado a substituir o Presidente ao abrigo do n.º 1 do artigo 132.º, pode legitimamente assumir a Presidência, invocando a cláusula “para nenhum efeito” para afastar a inelegibilidade do artigo 110.º?
A minha opinião, firmemente ancorada na melhor doutrina constitucional e na hermenêutica sistemático-teleológica, é negativa. E mais: entendo que o ex-Presidente de dois mandatos é, desde logo, inelegível para o cargo de Vice-Presidente, sob pena de se institucionalizar uma fraude à Constituição (Verfassungsumgehung) e de se desvirtuar o princípio da alternância democrática.
Este artigo de opinião não é um exercício de curiosidade académica. É um alerta. Em sistemas presidencialistas ou semipresidencialistas com limites de mandatos, a criatividade institucional para contornar esses limites é infinita. A substituição do Presidente pelo Vice-Presidente é uma das vias mais óbvias e, paradoxalmente, mais negligenciadas pela doutrina e pela jurisprudência. Cabe ao intérprete constitucional — e, no limite, ao Tribunal Constitucional — fechar essa porta hermenêutica antes que alguém a atravesse.
O que está realmente em causa: não a contagem, mas o exercício
Começo por uma distinção elementar, mas frequentemente obliterada: o artigo 110.º, n.º 2, al. b) não se ocupa de “contagem de mandatos” como um fim em si mesmo. Ele ocupa-se de inelegibilidade. E a inelegibilidade é a sanção jurídico-constitucional que atinge quem já exerceu dois mandatos. Mas qual é o bem jurídico protegido por esta sanção?
A doutrina constitucional, desde os clássicos do republicanismo até aos modernos teóricos da democracia, é unânime: a limitação de mandatos do Chefe do Estado visa impedir a perpetuação no poder, evitar a personalização excessiva do regime, assegurar a alternância e proteger o pluralismo político. Como ensina Böckenförde (2011), a concentração do poder executivo na mesma pessoa para além de dois períodos tende a deformar a competição democrática, a fragilizar a oposição e a criar maiorias cativas.
Ora, se a finalidade da norma é impedir que alguém exerça a Presidência por mais de dois períodos, pouco importa o título jurídico pelo qual esse exercício ocorre — eleição directa, sucessão, substituição, interinidade ou qualquer outro mecanismo. O que a Constituição proíbe é o exercício material, não a mera contabilidade formal.
Esta é a primeira grande armadilha hermenêutica que o artigo 132.º, n.º 1, nos apresenta. Ao dizer que o período de substituição “não é considerado como cumprimento do mandato presidencial”, o texto induz o intérprete desatento a pensar que o problema se resolve no plano da contagem. Não se resolve. Porque o problema não é contar ou não contar; o problema é exercer ou não exercer.
Quando um ex-Presidente de dois mandatos assume a Presidência por via da substituição, ele está materialmente a exercer o cargo pela terceira vez. Pode a Constituição tolerar isto? Evidentemente que não, a menos que se queira reduzir a inelegibilidade a uma ficção inútil. A cláusula “para nenhum efeito” não pode ser interpretada como uma licença para o terceiro exercício, porque isso equivaleria a fazer da parte (artigo 132.º, n.º 1) o instrumento de destruição do todo (artigo 110.º, n.º 2, al. b)).
A interpretação sistemática e a contradição da Constituição
O princípio da unidade da Constituição (Einheit der Verfassung) é talvez o mais sólido esteio hermenêutico para resolver a questão. Como ensina Konrad Hesse (2009), a Constituição não é um conjunto de normas justapostas, mas um sistema dotado de coerência interna. O intérprete tem o dever de evitar contradições entre preceitos constitucionais, harmonizando-os sempre que possível.
Ora, aplicar o artigo 132.º, n.º 1, a um Vice-Presidente com dois mandatos anteriores produziria uma contradição frontal com o artigo 110.º, n.º 2, al. b). Como é possível que a mesma pessoa seja, simultaneamente, “inelegível para Presidente” (artigo 110.º) e “admitida a exercer a Presidência por substituição” (artigo 132.º, n.º 1)? A resposta é: não é possível, a menos que se declare, pura e simplesmente, que o artigo 110.º, n.º 2, al. b) não se aplica a quem acede indirectamente ao cargo.
Mas ninguém ousará afirmar isto abertamente, porque seria admitir a existência de uma brecha constitucional intencional — e não há qualquer indício de que o constituinte tenha querido criar uma excepção tão evidente. O que há, isso sim, é uma cláusula geral de exclusão de efeitos (artigo 132.º, n.º 1, in fine) que foi pensada para proteger o Vice-Presidente substituinte de uma contagem injusta de mandato, não para criar uma porta de entrada para o terceiro mandato indirecto.
A interpretação sistemática exige, pois, que se delimite o âmbito de aplicação da cláusula “para nenhum efeito”. Ela aplica-se quando o Vice-Presidente tem zero ou um mandato anterior. Não se aplica — ou, melhor dizendo, não pode ser aplicada — quando o Vice-Presidente já tem dois mandatos, porque aí a sua aplicação violaria a unidade do sistema. Não se trata de escolher uma norma em detrimento da outra, mas de atribuir a cada uma o seu âmbito material adequado.
A interpretação teleológica ou a finalidade da norma como limite do texto
Se a interpretação sistemática nos diz que as duas normas devem coexistir, a interpretação teleológica diz-nos qual delas deve prevalecer em caso de tensão residual. E a resposta é inequívoca: o princípio da limitação de mandatos é materialmente superior à norma instrumental de substituição.
Qual a finalidade do artigo 110.º, n.º 2, al. b)? Já o vimos: impedir a perpetuação no poder. Qual a finalidade do artigo 132.º, n.º 1? Assegurar a continuidade do poder executivo em caso de vacatura, protegendo o Vice-Presidente de ser prejudicado na sua elegibilidade futura.
Pergunto: a continuidade do poder executivo está ameaçada se impedirmos um ex-Presidente de dois mandatos de substituir? Não. O próprio artigo 132.º prevê, no seu n.º 3, um mecanismo alternativo: o Presidente da Assembleia Nacional assume e, em 120 dias, realizam-se novas eleições gerais. Há, portanto, uma solução constitucional que não sacrifica a alternância democrática.
Já o inverso — permitir a substituição pelo ex-Presidente de dois mandatos — sacrifica irremediavelmente o princípio da limitação de mandatos. O sacrifício é total: a pessoa exerce materialmente a Presidência pela terceira vez, e a Constituição nada pode fazer, porque a cláusula “para nenhum efeito” funcionaria como um biombo protector.
O princípio da concordância prática (praktische Konkordanz), desenvolvido por Hesse, exige que, em caso de colisão entre bens constitucionais, se proceda a uma optimização conjunta, preservando o núcleo essencial de cada um. No nosso caso, o núcleo essencial da continuidade pode ser preservado pelo n.º 3 do artigo 132.º. Já o núcleo essencial da limitação de mandatos — a impossibilidade de um terceiro exercício — não pode ser preservado se admitirmos a substituição. Logo, a concordância prática impõe a prevalência da limitação de mandatos.
A fraude à Constituição (Verfassungsumgehung)
Há um conceito que a doutrina constitucional alemã desenvolveu com particular fineza e que os juristas de língua portuguesa, por vezes, tratam com um pudor excessivo: a proibição da fraude à Constituição.
O que é a fraude à Constituição? É a utilização de formas jurídicas aparentemente conformes à Constituição para alcançar um resultado materialmente proibido por ela. Os elementos são: (i) um objectivo inconstitucional; (ii) meios formais lícitos; (iii) uma intenção (ou pelo menos um efeito) de contornar o sentido material da norma proibitiva.
No nosso caso, o cenário é um exemplo de manual de fraude à Constituição:
- Objectivo inconstitucional: exercer a Presidência pela terceira vez.
- Meios formais lícitos: eleger-se Vice-Presidente (formalmente, o artigo 110.º não proíbe esta candidatura) e, posteriormente, aproveitar uma vacatura para assumir ao abrigo do artigo 132.º, n.º 1 (cuja cláusula “para nenhum efeito” parece, à primeira vista, resolver o problema da contagem).
- Efeito de contorno: a pessoa exerce a Presidência sem que, formalmente, se possa dizer que violou o limite de dois mandatos.
Ora, a jurisprudência constitucional comparada tem sido muito clara: a fraude à Constituição não é tolerada. Se a forma serve para esconder uma violação material, o intérprete deve “desconsiderar a forma” e aplicar directamente o princípio material violado. Como afirmou o Tribunal Constitucional Federal alemão no famoso caso BVerfGE 83, 60, “ninguém pode invocar a literalidade de uma norma constitucional para alcançar o que a Constituição, no seu conjunto, proíbe”.
No nosso caso, invocar o artigo 132.º, n.º 1, para permitir a substituição do ex-Presidente de dois mandatos é precisamente isso: uma fraude hermenêutica. A cláusula “para nenhum efeito” foi concebida para proteger o substituinte, não para criar uma excepção à inelegibilidade. Usá-la com o propósito inverso é subverter a sua própria razão de ser.
A inelegibilidade implícita para Vice-Presidente
Se o raciocínio até aqui está correcto, uma conclusão adicional se impõe: se o ex-Presidente de dois mandatos não pode assumir a Presidência por substituição, então não pode ser Vice-Presidente. Porquê? Porque o cargo de Vice-Presidente é estruturalmente um cargo de substituição. A sua função nuclear é, precisamente, substituir o Presidente nos casos de vacatura ou impedimento.
A Constituição não pode admitir que uma pessoa seja investida num cargo cujo exercício normal a colocará em situação de violação constitucional. Seria um absurdo institucional permitir que alguém se tornasse Vice-Presidente sabendo que, se for chamado a substituir (e essa é a sua razão de ser), incorrerá em inconstitucionalidade.
Estamos perante uma inelegibilidade implícita. O texto constitucional não a diz expressamente, mas o sistema constitucional impõe-na. Como sustentam Canotilho e Moreira (2014), a interpretação sistemática e teleológica permite integrar lacunas e extrair inelegibilidades não escritas quando a identidade de razão (eadem ratio) o justifica.
E a identidade de razão é manifesta: a mesma razão que leva a proibir o terceiro mandato directo (perpetuação, alternância, pluralismo) leva também a proibir o acesso indirecto por via da Vice-Presidência. Se o constituinte não o disse expressamente, foi por lapso ou por confiança excessiva na inteligência do intérprete. Cabe a nós, doutrina e jurisprudência, suprir essa omissão.
O papel do Tribunal Constitucional
Nenhum artigo de opinião sobre matéria constitucional, por mais douto que fosse, estaria completo sem uma palavra sobre o papel do Tribunal Constitucional. E aqui sou explícito: o Tribunal Constitucional angolano não pode esconder-se atrás de um literalismo tímido quando confrontado com esta questão.
Se um ex-Presidente de dois mandatos constar da lista plurinominal de alguma Partido Político ou Coligação de Partidos Políticos, como candidato a Vice-Presidente, o Tribunal deve, em sede de controlo preventivo, recusar o registo, com fundamento na inelegibilidade implícita decorrente da interpretação sistemática e teleológica. A fundamentação será densa, mas é possível: invocar o princípio da unidade da Constituição, a proibição da fraude, a finalidade da limitação de mandatos.
Se, por qualquer razão, o registo for admitido e a pessoa for eleita, e ocorrer vacatura, o Tribunal deve, no momento da substituição ou logo a seguir, declarar a inconstitucionalidade da substituição, impedindo que o Vice-Presidente assuma ou, se já tiver assumido, declarando nulos os seus actos.
Alguém dirá: “Isto é um activismo judicial intolerável”. Respondo: não é activismo, é fidelidade à Constituição. O activismo seria ignorar a teleologia e a sistemática para se refugiar numa literalidade que, no contexto, é enganadora. O Tribunal Constitucional não é um notário do texto; é o guardião da Constituição como sistema normativo dotado de sentido.
Objecções e respostas (breve diálogo dialético)
Antecipo algumas objeções, para as rebater sinteticamente.
Objecção 1: “O artigo 110.º, n.º 2, al. b) é claro: refere-se a ‘antigos Presidentes da República que tenham exercido 2 mandatos’ e diz que são ‘inelegíveis ao cargo de Presidente da República’. Não diz nada sobre Vice-Presidente nem sobre substituição. Onde o intérprete vai buscar o que o texto não diz?”
Resposta: O intérprete vai buscar ao sistema, à finalidade, à unidade da Constituição. O direito constitucional não é uma ciência de decalque literal. Como ensinou Hesse, a Constituição só é compreensível como um todo. Isolar o artigo 110.º do seu contexto sistemático é um erro metodológico primário.
Objecção 2: “O artigo 132.º, n.º 1, diz ‘para nenhum efeito’. Isso inclui, naturalmente, o efeito do artigo 110.º, n.º 2, al. b). Se o constituinte quisesse exceptuar esta situação, tê-lo-ia dito”.
Resposta: A expressão “para nenhum efeito” não é absoluta. Nenhuma cláusula geral é absoluta. Os seus limites são dados pela própria Constituição, nomeadamente pelo princípio da unidade. Além disso, a interpretação teleológica mostra que a finalidade da cláusula é proteger o substituinte, não criar uma excepção à inelegibilidade. Usar a cláusula para o fim oposto é uma perversão hermenêutica.
Objecção 3: “Se o ex-Presidente de dois mandatos for eleito Vice-Presidente, o povo soberano manifestou-se. A democracia impõe-se sobre a hermenêutica”.
Resposta: O povo soberano manifesta-se dentro dos limites da Constituição. A soberania popular não é um cheque em branco para violar as regras constitucionais, incluindo as inelegibilidades. Se o povo elegesse um menor de 35 anos para Presidente, a eleição seria inválida. O mesmo raciocínio aplica-se aqui.
Objecção 4: “O artigo 132.º, n.º 3 (Presidente da Assembleia Nacional assume) é uma alternativa, mas é mais morosa e menos estável. A substituição pelo Vice-Presidente é a regra”.
Resposta: A estabilidade não pode ser comprada ao preço da alternância democrática. Se a regra geral (substituição pelo Vice-Presidente) conduz a um resultado inconstitucional, a Constituição prevê uma alternativa. Não há qualquer risco de vácuo de poder. O artigo 132.º, n.º 3, foi pensado exactamente para estas situações anómalas.
Conclusão
Chego ao fim com uma convicção reforçada: a Constituição Angolana proíbe, sim, o terceiro mandato presidencial indirecto. Quem já exerceu dois mandatos não pode, por qualquer via — eleição directa, substituição, interinidade, ou qualquer outro título —, voltar a ocupar o cargo de Presidente da República, ainda que por um dia.
A cláusula “para nenhum efeito” do artigo 132.º, n.º 1, salva o Vice-Presidente que substitui de ser prejudicado na sua elegibilidade futura. Mas não pode salvar quem já está definitivamente inelegível. Querer usar essa cláusula como uma licença para o terceiro mandato é um erro jurídico e um atentado ao espírito do sistema constitucional.
A interpretação sistemática e teleológica, que tantos frutos tem dado na melhor doutrina constitucional (de Hesse a Canotilho, de Böckenförde a Miranda), impõe esta conclusão. Recusá-la é aceitar que a Constituição pode ser fraudada pela engenharia institucional. E isso, nem a doutrina nem a jurisprudência devem tolerar.
Termino com uma máxima que ouso oferecer ao debate constitucional angolano: Nemo potest ad tertium mandatum praesidentiale pervenire, sive directe sive indirecte, sive per substitutionem post susceptio officii, etsi textus substitutionis tempus non computare dicat — Ninguém pode atingir um terceiro mandato presidencial, quer directa quer indirectamente, quer por substituição após a posse, ainda que o texto da substituição declare que o período não conta.
Aos meus pares (juristas e analistas), deixo um repto: não nos refugiemos na liturgia da letra quando a Constituição nos chama à responsabilidade da interpretação.
