REFLEXÃO CRÍTICA SOBRE A ACTUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA EM ANGOLA
A sustentabilidade da receita pública depende da existência de contribuintes economicamente sustentáveis. Uma política fiscal inteligente não deve apenas tributar a riqueza existente; deve também preservar as condições necessárias para que mais riqueza seja criada.
Tenho observado que, na actuação da autoridade tributária angolana, a aplicação estritamente legalista das prerrogativas conferidas pela legislação fiscal tende, em determinadas circunstâncias, a sobrepor-se às iniciativas destinadas a preservar e ampliar a capacidade de criação de riqueza das empresas. Essa orientação pode comprometer a capacidade contributiva futura dos contribuintes e, consequentemente, a sustentabilidade da própria receita tributária. A arrecadação da receita tributária constitui uma função indispensável do Estado moderno, corroborando com a conhecida afirmação, segundo a qual “não há um Estado social sem um Estado fiscal”. É por meio dos impostos que o Estado financia os serviços públicos, realiza investimentos, promove a redistribuição do rendimento e assegura o funcionamento das instituições. Contudo, a legitimidade e a sustentabilidade da tributação não dependem apenas da capacidade legal da Administração Tributária para liquidar, fiscalizar e cobrar impostos. Dependem, igualmente, da existência de uma economia dinâmica e produtiva, capaz de gerar rendimentos, lucros, emprego, consumo e património tributável.
Em Angola, tem-se observado uma crescente afirmação institucional da autoridade tributária, acompanhada pela intensificação dos mecanismos de fiscalização, liquidação e cobrança coerciva. Embora esse processo possa contribuir para o combate à evasão fiscal e para o aumento das receitas públicas, importa questionar se a aplicação estritamente legalista das prerrogativas tributárias não estará, em determinadas circunstâncias, a sobrepor-se à necessidade de preservar a actividade económica e estimular a criação de riqueza. O problema não reside, propriamente, no cumprimento da lei. Num Estado de direito, tanto a Administração Tributária como os contribuintes estão subordinados ao princípio da legalidade. A dificuldade surge quando a legalidade é interpretada apenas como poder de exigir o imposto, sem consideração suficiente pelos princípios da proporcionalidade, da justiça tributária, da segurança jurídica e da capacidade contributiva. Nessas circunstâncias, uma actuação formalmente legal pode produzir efeitos economicamente contraproducentes quando impõe custos, sanções, constrangimentos financeiros ou incertezas capazes de enfraquecer empresas economicamente viáveis.
O princípio da legalidade constitui um dos pilares do Estado de direito e assume particular relevância no domínio tributário. O imposto representa uma transferência coerciva de recursos dos particulares para o Estado, razão pela qual a sua criação, incidência, taxas, benefícios e garantias não podem depender da vontade discricionária da Administração Tributária. A actuação da autoridade tributária deve encontrar fundamento na lei e respeitar os limites por ela estabelecidos. No ordenamento jurídico angolano, a Constituição da República determina que os impostos só podem ser criados por lei, a qual deve estabelecer os seus elementos essenciais. Estabelece, igualmente, que o sistema fiscal deve assegurar a satisfação das necessidades económicas, sociais e administrativas do Estado e realizar uma justa repartição dos rendimentos e da riqueza. O Código Geral Tributário, aprovado pela Lei n.º 21/14, de 22 de Outubro, concretiza esses princípios e reconhece que a obrigação tributária deve depender da capacidade económica revelada pelo rendimento, pelo património ou pela sua utilização. O Código foi, posteriormente, objecto de alterações, nomeadamente pela Lei n.º 21/20, de 9 de Julho. Todavia, o princípio da legalidade não deve ser interpretado apenas como fonte de poder para liquidar, fiscalizar, sancionar e cobrar impostos, deve também constituir um limite à actuação administrativa e uma garantia do contribuinte. A Administração Tributária não pode escolher quais as normas que pretende aplicar, mas também não deve interpretar as normas exclusivamente no sentido de maximizar a arrecadação de receitas. Pelo contrário, deve atender à finalidade da lei, aos direitos e garantias do contribuinte e aos princípios constitucionais da igualdade, da justiça e da proporcionalidade.
Assim sendo, importa distinguir legalidade de legalismo. A legalidade traduz-se na actuação conforme a lei e os princípios do sistema jurídico. O legalismo, por sua vez, corresponde a uma aplicação excessivamente literal, formal e automática da norma, sem consideração suficiente pelas circunstâncias económicas, pelos objectivos da tributação e pelas consequências concretas da decisão administrativa. Assim, uma liquidação pode encontrar fundamento formal numa determinada interpretação da lei e, ainda assim, revelar-se desproporcionada ou economicamente prejudicial. O mesmo pode ocorrer quando a Administração aplica sanções pelo simples incumprimento de obrigações formais, sem distinguir entre fraude deliberada, negligência grave, erro justificável, dificuldades tecnológicas ou irregularidade corrigida voluntariamente. A autoridade tributária deve, portanto, ser exercida de maneira vinculada não somente ao texto isolado da norma, mas ao conjunto dos princípios constitucionais e tributários. A sua missão não consiste em cobrar o máximo possível em cada intervenção, mas em assegurar que cada contribuinte pague o imposto legalmente devido, no momento adequado e de acordo com a sua efectiva capacidade económica.
O princípio da capacidade contributiva determina que os impostos devem corresponder à riqueza efectivamente produzida ou possuída pelos contribuintes. A empresa não é apenas devedora de impostos, é também uma fonte de investimento, emprego, rendimento e receitas públicas. Por isso, a tributação não deve atingir níveis que comprometam a continuidade da actividade económica. Se a cobrança destruir a fonte produtora do rendimento, o Estado poderá arrecadar hoje, mas perderá receita no futuro. Tenho referido que a despesa de um agente económico é receita do outro, o passivo de um corresponde ao activo do outro, incluindo o agente económico Estado. A predominância de uma actuação excessivamente legalista tende, progressivamente, a destruir a capacidade contributiva dos contribuintes. Foi noticiado no ano passado, que a província da Huíla perdeu mais de duas mil micro e pequenas empresas, muito por causa da redução da actividade económica e da prevalência da agressividade da cobrança fiscal.
Uma Administração Tributária não deve ser avaliada exclusivamente pelo montante das receitas arrecadadas. Multas excessivas, cobranças coercivas desproporcionadas, atrasos nos reembolsos e interpretações imprevisíveis podem afectar a tesouraria das empresas, reduzir o investimento e estimular a informalidade. A verdadeira eficiência fiscal consiste em cobrar o imposto devido sem comprometer a sobrevivência de empresas economicamente viáveis. Referi recentemente numa mesa-redonda organizada por uma firma de advogados no Lubango, que o verdadeiro objectivo do planeamento fiscal não é pagar menos impostos, é pagar os impostos devidos da forma mais eficiente, previsível e sustentável, reduzindo simultaneamente o risco tributário e aumentando a confiança entre o contribuinte e a Administração Tributária.
A fiscalização é indispensável, sobretudo para combater a fraude fiscal e proteger os contribuintes cumpridores. Todavia, nem todo o incumprimento resulta de intenção fraudulenta. Existem erros formais, dificuldades de interpretação e limitações administrativas. A autoridade tributária deve diferenciar essas situações, combinando a fiscalização com educação fiscal, esclarecimento, regularização voluntária e acompanhamento dos contribuintes. O objectivo deve ser formar contribuintes capazes de cumprir regularmente as suas obrigações. Tenho uma experiência pessoal desta agressividade da autoridade tributária. Recentemente, recebi uma notificação da Administração Tributária que dava conta de um valor por liquidar e tecia a ameaça de liquidação, o que considerei despropositado, tendo em conta que ainda existiam diversas etapas até a delinquência e a concretização das devidas consequências, o que, a meu ver, explica o nível de tensão que se vive hoje entre a Administração Tributária e os contribuintes em geral.
Angola precisa de uma Administração Tributária firme, mas igualmente orientada para o desenvolvimento económico. Isso exige sanções proporcionais, maior segurança jurídica, respostas mais céleres às reclamações, restituição atempada dos créditos fiscais e soluções de pagamento para empresas temporariamente fragilizadas. O desempenho da Administração Tributária deveria ser medido não apenas pela receita arrecadada, mas também pelo crescimento do número de empresas formais, pelo cumprimento voluntário das obrigações fiscais e pela preservação da actividade económica. Entendo que não se trata de enfraquecer a autoridade tributária nem de justificar o incumprimento. Trata-se de reconhecer que a sustentabilidade da receita pública depende da existência de contribuintes economicamente sustentáveis. Uma política fiscal inteligente não deve apenas tributar a riqueza existente; deve também preservar as condições necessárias para que mais riqueza seja criada. Cobrar impostos é uma necessidade do presente; preservar a capacidade contributiva é uma responsabilidade perante o futuro!
*Economista.
