Resta agora assegurar que a execução esteja à altura da concepção — que os fundos cheguem rapidamente aos destinatários, que a burocracia não trave o que a lei desimpediu, que a transparência e a fiscalização impeçam desvios.
1. A dupla crise e a resposta estatal
Na segunda quinzena de Abril de 2026, Angola enfrentou um duplo choque de natureza excepcional. Externamente, a guerra no Médio Oriente continua a testar a resiliência das cadeias de abastecimento globais, provocando a escalada dos preços dos combustíveis, fertilizantes e alimentos. Internamente, as fortes chuvas que assolaram Benguela – com o transbordo do rio Cavaco e o rompimento do dique na margem esquerda, ocorrido a 12 de Abril – e outras regiões do centro e sul do país deixaram um rasto de destruição: 19 mortos, 31 desaparecidos, cerca de 10 mil deslocados, mais de três mil habitações afetadas e muitas empresas paralisadas.
Perante este cenário de catástrofe — termo que a doutrina constitucional e a ciência política definem como um evento de baixa probabilidade mas elevada consequência, capaz de colocar em causa a própria estabilidade social e política de uma nação — o Governo Angolano, sob orientação do Presidente da República, João Lourenço, aprovou um conjunto de medidas que, para além do seu evidente pragmatismo económico, deve ser analisado à luz do mandato constitucional do Estado.
A 15 de Abril, o Chefe de Estado deslocou-se a Benguela para avaliar os impactos da calamidade, tendo determinado a recuperação das infra-estruturas e a implementação de um plano de acção concreto, com especial destaque para o desassoreamento e requalificação dos rios Cavaco e Catumbela — um programa estruturante interrompido em 2015. Segundo o ministro de Estado e chefe da Casa Militar do Presidente da República, Francisco Pereira Furtado, a resposta rápida e coordenada do Governo Provincial, do Executivo Central e da sociedade civil foi determinante para minimizar as consequências das fortes chuvas. Nas primeiras 72 horas, foram mobilizados helicópteros da Força Aérea Nacional e meios da Marinha de Guerra, com 15 equipas de fuzileiros e cinco embarcações que permitiram o resgate de mais de 3.600 pessoas em situação de risco.
Como observa a literatura especializada em gestão de riscos catastróficos, “a resiliência social e económica de um país, e a sua estabilidade política, dependem da capacidade de recuperação após desastres”. Neste contexto, a resposta do Executivo angolano inscreve-se num quadro mais amplo de intervenção estatal que a doutrina do direito económico e a economia do desenvolvimento justificam como não apenas legítima, mas constitucionalmente necessária.
2. Fundamento constitucional: o artigo 21.º como programa vinculativo
A Constituição da República de Angola, promulgada em 2010 e revista em 2021, estabelece no seu artigo 21.º um verdadeiro catálogo de tarefas fundamentais do Estado. Diferentemente das normas programáticas típicas de constituições do século XX, estas disposições revestem-se de força jurídica vinculativa, impondo ao legislador e ao Executivo o dever de actuação positiva.
O artigo 21.º estabelece, nas suas alíneas mais relevantes para a análise das presentes medidas, que constituem tarefas fundamentais do Estado angolano:
a) “Garantir a independência nacional, a integridade territorial e a soberania nacional”;
b) “Assegurar os direitos, liberdades e garantias fundamentais”;
c) “Criar progressivamente as condições necessárias para efectivar os direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos”;
d) “Promover o bem-estar, a solidariedade social e a melhoria da qualidade de vida do povo angolano, designadamente dos sectores mais desfavorecidos [da população]”;
e) “Promover a erradicação da pobreza”;
i) “Efectuar investimentos estratégicos, massivos e permanentes no capital humano (…) bem como na educação, na saúde, na economia primária e secundária e noutros sectores estruturantes para o desenvolvimento auto-sustentável”;
m) “Promover o desenvolvimento harmonioso e sustentado em todo o território nacional (…)”.
Estas disposições não constituem meras declarações de intenções. Na acepção da doutrina constitucional contemporânea, configuram normas de tarefa (normas-tarefa), que impõem ao Estado um dever de actuação concreta e continuada. A jurista alemã Inger von Münch, citada pela doutrina lusófona, sustenta que tais normas “não se exaurem num comando de abstenção, mas exigem uma actuação positiva do Estado na realização dos fins constitucionalmente consagrados”.
É precisamente neste quadro dogmático que as medidas de mitigação aprovadas pela Comissão Económica do Conselho de Ministros na sua I Reunião Extraordinária, orientada pelo Presidente da República a 22 de Abril de 2026, adquirem o seu pleno significado jurídico-constitucional.
3. As medidas como concretização das tarefas fundamentais
3.1. A reserva estratégica e a soberania económica (artigo 21.º, alíneas a) e i))
A Comissão Económica recomendou a constituição antecipada de reservas estratégicas de fertilizantes, pesticidas, sementes, vacinas animais, alimentos, medicamentos e outros insumos essenciais, bem como o reforço da reserva estratégica de combustíveis . Esta decisão constitui uma concretização directa do dever estatal de “garantir a independência nacional e a soberania nacional” (artigo 21.º, a)).
Na lição do economista indiano Amartya Sen, Prémio Nobel da Economia (1998), “a fome não é uma característica da falta de alimentos, mas sim da incapacidade das pessoas de obter alimentos”. A reserva estratégica é, assim, um instrumento de soberania alimentar e energética, que reduz a vulnerabilidade do país a choques exógenos, nomeadamente o aumento do preço do petróleo que, embora represente uma oportunidade de reforço das receitas públicas, poderá agravar a despesa com subsídios aos combustíveis devido à dependência da importação de refinados.
A doutrina do direito económico angolano tem sublinhado que a intervenção estatal na economia, longe de configurar uma ingerência indesejada, constitui um imperativo constitucional quando está em causa a protecção de bens essenciais. Dada a actual fase de desenvolvimento da economia nacional, caracterizada por desafios visíveis em termos de produção, distorções de mercado e falhas na cadeia de distribuição, justifica-se “a manutenção de uma intervenção estatal mínima na economia, com maior espaço para a auto-regulação”.
Além disso, foram recomendadas a continuidade das políticas de estímulo à produção interna e a aceleração da promoção do “Destino Angola”, com destaque para a estratégia MICE (eventos, conferências e turismo de negócios). A aposta na produção nacional, como contraponto à dependência externa, é a vertente estruturante desta política.
3.2. Protecção de empresas e postos de trabalho (artigo 21.º, alíneas c), d) e e))
O pacote de 30 mil milhões de kwanzas para a recuperação das empresas afectadas é talvez a expressão mais eloquente do dever estatal de “criar progressivamente as condições necessárias para efetivar os direitos económicos, sociais e culturais dos cidadãos” (artigo 21.º, alínea c)).
O ministro de Estado para a Coordenação Económica, José de Lima Massano, anunciou as condições detalhadas para esta linha de crédito, operacionalizada pelo Banco de Poupança e Crédito (BPC). Para a aquisição de equipamentos, o financiamento contempla uma taxa de juro anual de 7,5%, com uma carência de 12 meses — período durante o qual não há pagamento de capital nem juros — seguida de um reembolso em 36 meses após o término da carência. Para a aquisição de matérias-primas, mantém-se a mesma taxa de juro anual de 7,5%, mas com uma carência mais curta de 45 dias, e o reembolso deve ocorrer em até 90 dias após essa carência.
A este propósito, a doutrina da economia do desenvolvimento tem destacado o papel do Estado como garantidor de última instância em contextos de falha de mercado. O economista britânico Nicholas Stern, ex-vice-presidente do Banco Mundial, sustenta que “o desenvolvimento é um processo de transformação que exige acção colectiva — ou seja, o Estado — para superar as falhas de coordenação e os riscos sistémicos”.
A decisão do Executivo de suportar pelo sistema de segurança social a contribuição patronal de 8% durante três meses, com o objectivo explícito de preservar os postos de trabalho, concretiza a tarefa constitucional de “promover o bem-estar, a solidariedade social e a qualidade de vida do povo angolano (…)” (artigo 21.º, alínea d)). O governador do Banco Nacional de Angola, Tiago Dias, acrescentou que os bancos comerciais devem conceder uma moratória de seis meses — ou seja, uma suspensão — no pagamento de juros e reembolsos de capital para empresas e famílias afetadas que a solicitem, devendo os bancos responder formalmente no prazo máximo de 15 dias.
O ministro de Estado Lima Massano enfatizou ainda que o financiamento disponibilizado não se limita à província de Benguela, abrangendo outras regiões do país que registaram prejuízos provocados por fenómenos naturais, nomeadamente Bié, Huíla e Cunene . Explicou igualmente que não foi estabelecida qualquer selecção sectorial, estando o mecanismo aberto a todos os ramos de actividade, desde a pecuária à agricultura, passando pela indústria e outros sectores económicos.
Para aceder ao crédito, as empresas devem apresentar documentação que comprove os danos sofridos em consequência das calamidades naturais e que estejam em dia quanto às suas responsabilidades fiscais — requisitos que o ministro classificou como “não excessivos, mas necessários” para garantir transparência e justiça na alocação dos recursos.
3.3. Isenções fiscais e o princípio da proporcionalidade
No plano fiscal, o Executivo decidiu adiar por 90 dias o pagamento de impostos e alargar para 120 dias os prazos de regularização de dívidas fiscais. Estas medidas devem ser lidas à luz do artigo 56.º da Constituição, que impõe ao Estado o dever de “criar as condições políticas, económicas, sociais e culturais e de paz e estabilidade que garantam a efectiva realização e protecção” dos direitos fundamentais.
Estas medidas fiscais não configuram uma violação do princípio da legalidade tributária, mas antes uma aplicação do princípio da proporcionalidade que, nos termos do artigo 57.º da Constituição, deve reger qualquer restrição a direitos. Como sustentam Howard Kunreuther e Michael Useem, no seu estudo Learning from Catastrophes: Strategies for Reaction and Response (em português: Aprendendo com Catástrofes: Estratégias de Reação e Resposta), “a resposta a catástrofes exige uma reavaliação das prioridades e a suspensão temporária de certas exigências regulatórias para permitir a recuperação”.
3.4. A visita do Governo a Benguela e o acolhimento pelos empresários
No dia 23 de abril de 2026, a Equipa Económica do Governo deslocou-se a Benguela para uma avaliação in loco dos danos e para dialogar com os representantes das associações empresariais locais, designadamente a Aliança Empresarial de Benguela, a Câmara de Comércio, Indústria, Agro-pecuária e Pescas e a Cooperativa dos Criadores de Gado.
Durante a visita, a comitiva avaliou os danos causados pelas chuvas em algumas unidades industriais do Polo Industrial de Catumbela e visitou o Centro Logístico onde estão armazenados os bens destinados às vítimas das cheias do rio Cavaco.
No que respeita às divisas — uma das preocupações levantadas pelos empresários — o ministro de Estado elucidou que o Banco Nacional de Angola disponibilizará recursos aos bancos comerciais para permitir que as importações necessárias decorram com maior celeridade . O ministro reafirmou ainda que o Executivo saúda o investimento privado, seja nacional ou estrangeiro, acrescentando que o apoio está disponível para empresários e empresas independentemente da sua localização geográfica ou da origem do capital.
Segundo a RNA, empresários, comerciantes e empreendedores afetados pelas cheias manifestaram satisfação com as medidas económicas anunciadas pelo Executivo.
3.5. A resposta humanitária e a solidariedade nacional e internacional
A resposta à catástrofe mobilizou não apenas o Estado, mas também a sociedade civil e parceiros internacionais. O Executivo Central fez chegar à província de Benguela cerca de 830 toneladas de bens alimentares e outros meios essenciais, incluindo medicamentos e materiais de acomodação temporária. A este esforço, juntou-se a solidariedade da sociedade e de empresas de várias regiões do país, com contribuições adicionais que reforçaram a resposta humanitária.
O ministro de Estado Lima Massano enalteceu publicamente “a forte onda de solidariedade, com contribuições vindas de várias partes do país”. A sociedade civil mobilizou-se através de uma campanha denominada SOS Benguela.
No plano internacional, a empresa chinesa China Railway 20th Bureau Group (CR20), presente em Angola há mais de 20 anos, activou um plano de resposta de emergência, enviando tendas, cobertores e alimentos essenciais como arroz, farinha e óleo alimentar para as zonas afetadas.
Esta conjugação de esforços concretiza a tarefa constitucional de “defender a democracia e assegurar e promover a participação democrática dos cidadãos e da sociedade civil na resolução dos problemas nacionais” (artigo 21.º, alínea l)). A doutrina constitucional portuguesa, aplicável por identidade de razão ao ordenamento angolano, designa este princípio como princípio da sociedade civil ou princípio da subsidiariedade horizontal: o Estado não assume monopólio exclusivo da resposta aos problemas sociais, mas antes coordena e estimula a participação activa dos actores privados.
3.6. O desenvolvimento harmonioso e sustentável (artigo 21.º, alínea m))
Por último, a extensão das medidas às províncias do Bié, Huíla e Cunene, igualmente afetadas pelas intempéries, concretiza o dever de “promover o desenvolvimento harmonioso e sustentável em todo o território nacional” (artigo 21.º, alínea m)). A coerência territorial da resposta é um princípio estruturante do Estado unitário angolano.
O Presidente da República deixou instruções precisas para a recuperação das infra-estruturas, com destaque para a retoma de um programa estruturante de desassoreamento e requalificação dos rios Cavaco e Catumbela, com o objectivo de prevenir futuras cheias e garantir maior segurança às populações. O Chefe de Estado alertou ainda para a necessidade de reforçar a sensibilização das comunidades, evitando a construção de habitações em zonas de risco.
4. Enquadramento doutrinário
4.1. Direito constitucional económico
A doutrina do direito constitucional económico, tal como desenvolvida por autores como Vital Moreira (Portugal) e Paulo Otero, distingue três modelos de intervenção estatal na economia:
i) O Estado abstencionista (liberal clássico), que se limita a garantir a ordem e a segurança jurídica;
ii) O Estado intervencionista (socializante), que substitui o mercado na alocação de recursos;
iii) O Estado regulador (social-democrata), que actua como garante do funcionamento concorrencial do mercado e corretor das suas falhas.
A Constituição Angolana de 2010 — confirmada pela revisão de 2021 — filia-se neste terceiro modelo, consagrando um Estado social e democrático de direito (artigo 2.º). Como sustentam Jarzabkowski, Chalkias, Cacciatori e Bednarek, “os governos recorrem crescentemente a soluções de mercado no cumprimento dos seus objectivos sociais de protecção dos cidadãos contra desastres, através da criação de entidades que operam entre o Estado e o mercado”.
4.2. Economia do desenvolvimento
A economia do desenvolvimento contemporânea, afastando-se dos paradigmas neoliberais dos anos 1980 e 1990, redescobriu o papel do Estado como indutor do desenvolvimento. Amartya Sen, no seu influente Development as Freedom (1999), sustenta que “o desenvolvimento consiste na remoção de vários tipos de falta de liberdade que deixam as pessoas com poucas opções e escassas oportunidades de exercer a sua agência económica”.
Nesta perspectiva, as medidas de mitigação aprovadas constituem políticas de capacitação (capability-enhancing policies), na medida em que:
a) Protegem a capacidade produtiva instalada (empresas e postos de trabalho);
b) Garantem o acesso a bens essenciais (alimentos, medicamentos, combustíveis);
c) Reduzem a vulnerabilidade sistémica a choques externos.
O economista brasileiro Celso Furtado, um dos fundadores da teoria do subdesenvolvimento, observava que “o sub–desenvolvimento não é uma etapa inevitável do desenvolvimento, mas sim um estado estrutural determinado pela inserção periférica na economia mundial”. As reservas estratégicas e o incentivo à produção nacional são precisamente instrumentos de redução da dependência estrutural.
4.3. Protecção contra riscos catastróficos
A literatura sobre gestão de riscos catastróficos distingue três fases na resposta estatal a desastres, todas elas contempladas nas medidas agora adotadas:
Fase imediata (Horas/Dias): O principal desafio aqui é salvar vidas e garantir as necessidades mais básicas da população afetada. Angola focou esforços na distribuição de ajuda humanitária emergencial, com o resgate de mais de 3.600 pessoas por meios aéreos e navais, o envio de 830 toneladas de bens alimentares e o estabelecimento de abrigos temporários. As famílias deslocadas — cerca de dez mil — começam gradualmente a retomar a sua vida normal nos municípios dos Navegantes, Catumbela e Benguela.
Fase reactiva (Semanas/Meses): Esta é a fase onde se concentram as medidas económicas mais robustas actualmente em vigor. O objectivo é restaurar a actividade económica e os serviços essenciais. Neste âmbito, o governo aprovou a linha de crédito bonificado de 30 mil milhões de kwanzas, implementou moratórias no pagamento de empréstimos bancários por seis meses e concedeu isenções fiscais temporárias para aliviar a pressão sobre as empresas em recuperação.
Fase estrutural (Anos): O olhar está voltado para o futuro, buscando reduzir a vulnerabilidade do país a eventos semelhantes. A criação de reservas estratégicas de alimentos e combustível, a retoma do programa de desassoreamento e requalificação dos rios Cavaco e Catumbela, e os incentivos à produção nacional são medidas estruturais que visam aumentar a resiliência da economia angolana a longo-prazo, diminuindo a dependência de cadeias de abastecimento externas instáveis.
5. O Estado ao serviço da Constituição
Num artigo já clássico da teoria constitucional, The Constitution of the State (1985), o jurista britânico Geoffrey Marshall distingue entre um conceito instrumental e um conceito substantivo de Estado. O primeiro limita-se a descrever um conjunto de instituições. O segundo exige que essas instituições actuem em conformidade com um dado conjunto de valores.
A Constituição Angolana de 2010 adopta inequivocamente o segundo conceito: o Estado não existe para si mesmo, mas para a realização das tarefas fundamentais elencadas no artigo 21.º. Quando a Comissão Económica do Conselho de Ministros aprova um pacote de 30 mil milhões de kwanzas para as empresas afetadas pelas chuvas, não está apenas a praticar um acto administrativo. Está a concretizar o mandato constitucional de “promover o bem-estar, a solidariedade social e a melhoria da qualidade de vida do povo angolano”.
Quando cria reservas estratégicas de alimentos, medicamentos e combustíveis, está a “garantir a independência nacional e a soberania nacional” e a “realizar investimentos estratégicos nos sectores estruturantes do desenvolvimento autossustentado”.
O ministro de Estado Lima Massano resumiu este compromisso ao afirmar que o Executivo “vai procurar garantir que, da sua acção de coordenação e de concertação, o que se está a colocar à disposição das empresas possa ser rapidamente operacionalizado e servir, de facto, o propósito para o qual foi criado”.
Estas medidas não representam uma opção ideológica entre mercado e Estado — um falso dilema que a economia do desenvolvimento contemporânea há muito superou. Representam, antes, o cumprimento escrupuloso do contrato constitucional que vincula o poder público ao povo angolano.
Resta agora assegurar que a execução esteja à altura da concepção — que os fundos cheguem rapidamente aos destinatários, que a burocracia não trave o que a lei desimpediu, que a transparência e a fiscalização impeçam desvios. Porque o artigo 21.º não é apenas uma promessa. É uma tarefa. E as tarefas, na Constituição, existem para ser cumpridas.
Porque uma Angola resiliente começa num Estado que, nos momentos mais difíceis, não foge à luta – cumpre a sua Constituição.
